Лихолетие 90-х

19.07.94       RAGS

 

Bundesakademia fur offentliche Verwaltung im Bundesministerium des Innern

Commission of the Earopean Commenties

Training for Russian Public Administration in Market Economy Russian Academy

of Administration

                  Programme Parts /1 Step

                      Bonn 1994

Bundesacademia  fur offentliche Verwaltung im Bundesministerium des Innern

     Friedrich - Ebert  Strase1 D-53173 Bonn t. (228)-9549-500,fax

                                                          (228)-9549-666



                      местное самоуправление



       Проект местного самоуправления для Московской области.



Сергей Викторович Белкин,служащий отдела общественных отношений админи-

страции Московской области, кандидат тех. наук,доцент:

В администрации на июнь проблема местного самоуправления выходила на 7е

место по объудиненным показателям. Разброс по методикам был- по одним

методикам это 9е место,по точечному- на 4е.

   Отдельно по факторам: по срочности рассмотрения по разным методам от

15 до 22 места, по сложности-55-57е, по вовлеченности главы администрации

5-9, по важности- 4-6е. В целом по сумме методов и получили 7е место.

   Как я понял, особенность местного самоуправления в Германии может быть

выражена рисунком 1.   Здесь действует принцип субсидирования тех задач,

---------50%---------                           которые на могут быть

1 законо .          1 1. федеральный уровень      решены выше на общину

1 - - - .- - - - - -1

1 дат. . исполнит.  1 2.  земли

1- - -. - - - - - - 1

1    . власть       1 3.  община,город

1-------------------1

   1/3    2/3 числаенности



   У нас лет двадцать действовала схема рис.2,где разграничение между

ветвями было 50%-50% с перекрытием. Что привело к конфликту в октябре.

--------------------

1       VV         1  1. Федеральный уровень       С октября 1993

1- - - -VV - - - - 1                               диаграмма изменилась

1       VV         1  2. Региональный              коренным образом и

1 - - - VV - - - - 1                               сегодня мы имеем схему3.

1       VV         1  3. Местный                   Исполнит. власть на

1------------------1                               местном уровне занимает

     рис 2.                                        почти все пространство.

-------------------              Сейчас,осенью предстоит выбирать на тре-

1---111111111111111              тьем уровне. Мы мыслим так. Ранее Советы

2-------11111111111  исп.власть  входили в государственную власть. Сейчас

3-11111111111111111              они будут причастны только к местному само-

    рис 3.                       управлению. Нам на третьем уровне надо уве-

личить представительство. Но здесь возникают проблемы, В Германии на выборы

ходят 70-80% , мы в апреле провели выборы. Мы не знали, как будут вести лю-

ди. Пойдет ли по первому,худшему сценарию, или второму,благоприятному. Собы-

тия развивались по худшему сценарию, сказались октябрьские события.

% неявка                . 1               Если выборы будут в августе,при-

100 1 - - - - - - - - - .- - - - -         дет 10 процентов избирателей.

    1                  .              . 2  Явка в апреле была 30-40%,кроме

70  1                 .   - - -. -         индустриальных центров, где выборы

    1                .    .    .           не состоялись. По лучшему сцена-

50  1 - - - - -    . .   - - - .- -        рию этот бы эффект был только в

    1         .    . .         .           конце 1996 года. Мы можем вычис-

25  1    .         . .         .           лить время, когда население пе-

    1.             . .         .           рестанет приходить вовсе. Причи-

0  1--------------.-.---------.----       на этого- события октября, а со-

    1985       1993 okt.     1996          циальные исследования говорят,

что люди на выборы не являются, так как  не знают, для чего вообще нужно

местное самоуправление.

   В России укоренился принцип, что стройка структур идет не снизу, а сверху

и вниз передаются те функции, которые не могут быть решены наверху. Мы преду-

смотрели, что глава администрации района впервые должен избираться населени-

ем ( три метода: прямые тайные выборы, выборы представительным органом, кон-

курс). По этому уставу глава сразу становится госслужащим и есть элемент са-

моуправления. Он не обязательно возглавляет совет, его может возглавлять

председатель. Это приведет к дублированию функций и это чревато плохими пос-

ледствиями. Такие управляющие системы описываются моделями на постулатах

негативной аллометрии роста. R=а/а+в  а-число руководства

                                      в-остальные служащие госаппарата

  R=F(D,S)      D - показатель фукции сложности и дифф. учреждений

                    число структурных единиц в управлении

                S - общее число служащих в структуре.

R- функция дважды дифференцируемая

Первый дифференциал dR/dD>0 ,dR/dS=0

второй дифференциал      <0 ,     >0

   Это означает, что если доля управляющих уменьшается, эта разница уве-

личивается и ухудшается само управление, так как надо контролировать бо-

лее удаленных служащих. При КПСС эта структура функционировала, была отра-

ботана связь, импульс руководства возвращался на руководство через обрат-

ную связь ( парторганизацию ,т.е. снизу). А сейчас указы на каких-то уро-

внях не дойдут и есть надежда, что это даст толчек к зарождению самоупра-

вления. Доходит до того, что Краснодарский край жалуется на плохой урожай

ибо ЦБ ему не дал денег на закупку удобрения. То, что вы там в Германии

решаете на нижнем уровне, у нас решается наверху.

    Некоторые рассматривают август 1991 и октябрь 1993 как революцию. А

революция- это передел собственности. Но у Советов все было основано на

том, чо конституция будет выполняться. Однако у нас конституция никогда

не была основным документом, Первая конституция 1903 года была принята

Николаем 2 и им же нарушена во время отречения в пользу брата. Времен-

ное правительство вообще забрало всю исполнительную и законодательную

власть ( им на это право никто не давал) , потом было несколько конститу-

ций. И указы ельцина уже противоречат конституции 1993.

    У нас, правда, есть особенность. Местное сообщество у нас не есть об-

щина в немецком понимании. У нас собственно общины известны давно. В 1861

году после отмены крепостного права крестьянин получил чуть-чуть свободы

и землю, но земля дана крестьянину не индивидуально, а в общинное пользова-

ние. Для стимулирования деторождения каждые 20 лет община пересматривала

раздел земли, чтобы дать землю всем родившимся мужчинам, это стимулировало

рождаемость. а с другой стороны люди приучались, что собственность внизу

все время делят и лучшие куски достаются тем, кто не очень хорошо работа-

ет, но очень хорошо рожает.

    Сейчас идет передел собственности. При тех революциях отбирали у от-

дельных лиц и отдавали отдельным лицам. Теперь делят общественную собст-

венность и отдают отдельным людям. Возникают вопросы мафии. У нас было

избрано в верхнюю палату 10 депутатов. Среди них- Айздердзис, миллиардер,

где он взял состояние ? Второй- Скорочкин, хотел водку купить, пришлось

отстреливаться автоматом от мафии, одного мафиози он убил. Жириновский -

имеет вокруг себя банкиров, один из банкиров- Митрофанов сказал, что если

они будут у власти, то найдут свои войска для походов на юг. Может это и

хорошо, что на региональном и местном уровне есть дублирубщие функции и что

власть не передается на нижний уровень , наиболее доступный для мафиозных

структур.

Шмаков Владимир Иванович,кандидат философских наук,доцент МГУ,координа-

тор группы разработчиков и экспертов по проблемам местного самоуправления

по уставу Московской области,работник администрации Московской области:

Работа над уставом государственного управления и местного самоуправления

ведется десять лет и ведется также, как в Москве в течение 2х лет с пе-

перывом на события октября. Это работа в комиссиях с привлечением творчес-

ких групп при разработке временного положеия по уставу Московской области

началась еще тогда, когда были Советы. Эти документы были поведены через

органы власти, а сегодня весь процесс приходится делать заново. На управле-

ние и самоуправление- два закона. Это о правлении областных советов и кра-

евой администрации, регулирование процессов создания и функционирования

как административно-территориальной единицы. И закон о местном самоуправ-

лении на общесоюзном и республиканском уровне. Органом власти выступали

Советы народных депутатов, существовала вертикаль 2х ветвей власти от Вер-

ховного Совета до сельсовета. Другая -исполнительная вертикаль от президен-

та к исполнительным структурам до районных, городских, поселковых и сельс-

ких администраций. Каждая из властей претендовала на всю полноту полномо-

чий и пересмотр полномочных функций позволял перетягивать стороны и порож-

дал конфликт. Превалировала исполнительная власть. Она сохранилась и взя-

ла многие функции Советов на краевом, областном и сельском уровне. Начался

процесс разработки конституционных основ реформы, в рамках этой реформы

меняются и схемы управления, органы власти и создаются новые по типу ор-

ганы местного самоуправления.

   Из опыта Германии многое было бы применимо и у нас.Сам процесс разра-

ботки устава и положения о местном самоуправлении в самом разгаре. Осенью

ожидаются споры и стычки между местной администрацией ( исполнительной

властью) и органами структур законодательной власти субъектов федерации-

Дум по вопросу организации и перераспределению функций и полномочий и вли-

яния на них. Этот спор уже начался и отдельно администрации и городские

думы готовят документы, регулирующие деятельность органов местного само-

управления. законодательная база сталкивается. Ее просто не существует.

Конституция-документ прямого действия- это одно( во многих странах она

документ прямого действия, но есть нормы, которые требуют уточнения).Что

органы местного самоуправления регламентированы-этого нет. Написано:"га-

рантировано местное самоуправление", но тут же написано, что они не вхо-

дят в систему государственной власти и в гл.8 оговорено, где они могут

организовываться. Закон о местном самоуправлении идет как проект Миннаца,

он противоречив, вызывает споры. Административная ветвь власти в соот-

ветствии с указом ельцина, изданного до конституции, считает, что подза-

конные акты позволяют формировать местную власть.1й закон- о гарантиях

местного самоуправления. Органы местного самоуправления организуются в

городах в виде двух организаций, представительной и законодательной и их

объединяет одно лицо, назначенное сверху- глава администрации. Но после

этих указов в краях и областях вышло положение о местном самоуправлении

и о выборах. В Московской области прошли выборы. Около 60% представите-

лей выбрано в собрания и думы. И здесь по указу ельцина глава админист-

рации стал главой местного самоуправления. но есть места, где избраны

2-3 депутата из 10, там созданы общественные советы при главах с совеща-

тельными функциями. Председатель местного самоуправления назначен сверху

как должностное лицо гос. власти и гос. управления. Это положение- центра-

льный момент спора между сторонниками чистого местного самоуправления и

сторонниками такой точки зрения. Госдума и Миннац в пероиод избирательной

кампании провели слушания и заблокировали идею избрания местных органов по

административному проекту." Это не соответствует конституции". Главы ад-

министрации не получили этот устав на проведение выборов. Было заявлено,

что Миннац внесет другой проект, где председатель будет избираться и от-

дельно, либо назначен, либо избран глава администрации, который будет

подчинен или соподчинен председателю. развиваются две ветви новой власти.

Новый указ елкина-стремление уйти от этого.

  2. Данная система не соответствует демократическим установкам.Это ограни-

чение функций по сравнению с теми, что были у местных советов. Как он будет

контролировать исполнительную власть6 если он глава местного самоуправле-

ния?

   Ветвь власти сверху донизу должна иметь управляемость. Надо иметь полно-

ценный орган местного самоуправления и собственный бюджет." Люди, которые

будут управлять городом"-это голосовно. Сюда идут лишь неспособные или же-

лающие подмясть, подчинить, или мафия. Главы администрации хотят иметь

поддержку, иметь буфер между населением и собой. Они заинтересованы власть

передать, но остаться главой. Если появится параллельное должностное лицо-

возникает конфликт. Ибо власть никто добрвольно не отдает.

из зала: В Германии бургамистр не возглавляет местное самоуправление!

Выступающий: "Дмитровский вестник" опубликовал статью " Местное самоуправ-

ление, позиции и перспективы". Мы против маниловщины. хотели, чтоб дума

поддержала выборы.Надо создавать органы местного самоуправления, пусть

учатся .

   Разрабатывает проект устава области Атаманчук, параллельно готовится

устав для Москвы, примерные уставы городов Московской области и уставы

районов. Они все исходят из существующего положения. Председатель мест-

2ного самоуправления-лицо вместе с избранными представителями и одновре-

менно должно иметь функции госслужащего. сейчас Миннац подготовил проект

закона о господдержке системы местного самоуправления.есть проект у Думы

и елкина. три проекта законов общих принципов организации власти. И в них

" местоьместного самоуправления в области". Мы делаем устав так,как пони-

маем. Население не хочет иметь вторую власть. У нас переход состояния об-

ласти от административно-территориальной к субъекту федерации. Гос. автоно-

мия. Сегодня был договор, становитесь субъектами, т. е. государствами. На-

до освоить этот статус и решить, федерация мы или конфедерация.



Штаак Мангус: Впечатления? Нам трудно давать оценку. Мы читали вашу конс-

титуцию. у нас совсем другое понимание местного самоуправления.В нашем

понимании оно исходит от исторического положения ОБЩИН И ГОРОДОВ. Говоря

о местном самоуправлении мы идеи от истории. в конституции России тоже

есть понятие "город","село" и другие поселения. Определено ли там четко

местное самоуправление, нам сказать трудно.В конституции РФ собраны неко-

торые задачи, которые находятся в компетенции местного самоуправления:

забота о собственности, налоги, сборы ,формирование бюджета и прочие мест-

ные задачи. В Германии местное самоуправление совсем иное и организация

иная. В конституции Бунда и земель говорится, что общины и города несут

ответственность за все задачи местного характера и не передают задачи,

решения общин, городов наверх. Если земля или федерация хочет взять ком-

нату, она должна обосновать, что речь идет не о задаче местного характера,

т.е. предпочтение идет в пользу общин. это исходный и очень важный пункт.

С немецкой точки зрения мы стремимся к тому, чтобы дать по всем задачам

местный характер и возражаем против четких характеристик и перечислений

задач местного характера.

  3. Как органы местного самоуправления, общины, города должны иметь

представительство, избранное населением,и только оно должно быть орга-

ном волеизлияния территории и всех без исключения задач местного харак-

тера. И это избранное представительство предлагает определенные действия

в районе, городе, общине. Сюда подходят только системы, где глава мест-

ного самоуправления, который избирается населением общины или представи-

тельством. НАЗНАЧАТЬ СВЕРХУ ПО НАШЕМУ ОПЫТУ-ЭТО ВЫЗВАЛО БЫ СОМНЕНИЕ В

СУТИ И РОЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. Это соответствие вытекает из задач

местного характера только в том случае, если речь идет о госзаказе, т.е.

речь идет о делигированных задачах и тогда оказывается влияние со стороны

высшего органа.

Хенрик Гроттруп: Ситуация у вас очень напоминает 1945 год в Германии. Вы

на революционной фазе обоснования самоуправления . То, что пройдено вами,

система советов при КПСС и исполкомы не имели ничего общего с деморатией.

Критике стоит подвергнуть и новый порядок, здесь демократии гараздо меньше,

чем раньше было. я был в старом Осколе в 1987 году. Депутаты даже рта не

раскрывали. Правила КПСС, а не советы. И то, что будет создано вновь, не

будет ориентироваться на то, что было тогда. сегодня проблема в том, что

главные органы не могут быть уверены в том, что на местах будут лояльные

органы. Демократия на местах должна функционировать, надо противостоять

мафии. Я не могу ничего сказать о главах администрации, назначенных свер-

ху или избранных. Есть страны, типа Нидерландов с давними традициями демо-

кратии,там новая,настоящая демократия и там бургамистры назначаются короле-

вой и не избираются. В 1945 году в Германии и на переходный период пери-

од считают у вас, что и члены думы могут назначаться сверху и что государ-

ство может иметь доверенных лиц в регионах. Так в 1945 году сделали Бри-

танцы и еще в одном районе Германии, но ЭТО БЫЛО ОККУПАЦИОННОЕ правитель-

ство. У вас совсем иное. Власть должна иметь доверенных лиц, чтобы в гла-

зах населения показать, какие функции есть у самоуправления, какова акту-

альность задач на местах. Социальное строительство или дырки на дорогах.

Я понимаю, что идет процесс изменения экономических структур, есть соци-

альные последствия безработицы. Я здесь посторонний и не могу давать оцен-

ку. что можно сделать, чтобы решить проблемы? что касается населения, ко-

торое не желает участвовать в выборах, надо донести до него идеи, рабо-

тать над проблемами и тогда население пойдет на выборы. Это сложно оце-

нить постороннему человеку. это очень сложная задача, чтобы создать до-

ходчивую систему, чтобы она функционировала и была эффективной в реаль-

ности. Ситуация недоверия, действия мафиози, как создать авторитет, дове-

рие? У вас закон о местном самоуправлении не стал реальностью и люди не

смогли ощутить этого.

Штаак Мангус: в Германии никогда ,даже после войны, состав местного са-

моуправления не назначался государством.Это сильно противоречит нашим

представлениям о местном самоуправлении. В Осворде в 1946 году пришли к

власти праворадикалы, этот парламент был распущен, так как считали, что

избиратели не созрели для выборов. В России 60% местных органов избрали

и у вас это представительство уже есть. И уже определены компетенции ор-

ганов.Это много важнее, чем иметь органы, в которых функции будет опре-

делять бургамистр. Эти 60% сами должны определить, кто ими будет руково-

дить.

Шмаков: в уже избранных органах собраний представителей уже назначены

руководителями главы администраций. Они уже начали работать. в положе-

нии Московской областной думы есть основные функции. у них нет уставов.

Они действуют на основании временного полдожения. осенью избирут оста-

льных. И возглавит их нынешний глава администрации.Но они все назначены.

В следующем акте избрания будут новые выборы по уставу. Там избирут и

ГАдов.Это будет в конце переходного периода ( куда?,когда?-М.Р.)

2. Главная проблема-владение муниципальной собственностью. На это нет

экономической основы. Есть проблема земельных отношений.Их надо создать

чем раньше,тем лучше. Города разрушены. Где взять деньги. уповать на

зарубежные инвестиции мы перестали.Надо искать ресурсы. Сложный процесс

муниципального бюджета. Он формируется сверху.Бюджет в области с большим

дефицитом. На местах дано право вводить для выполнения функций местные

налоги. Сам глава администрации не будет их вводить.

3.Местное сообщество у вас называется общиной. А не населением города.

Сегодня у нас это разрушено. Мы исходим из того, что органы представля-

ют интересы местного сообщества, конкретной административно-территориа-

льной единицы и это надо закрепить. Некоторые хотят уничтожить районные

отделения. Органы местного самоуправления могут создаться на уровне объ-

единения городов, поселков, если они отказываютя создавать свои органы.

Тогда район будет.Район надо оставить, даже если население не будет изби-

рать, он может существовать как конференция и выполнять свои функции.

Представитель РАУ: Надо исходить из социально-экономической возможности,

а не то, в какой район посадить выборный орган. Или как выбирать. В Рос-

сии самоуправление может быть и на федеральном, и на региональном уровне.

В Московской области есть все возможности для того, чтобы здесь функцио-

нировало полное самоуправление,такое, какое орпеделено по международным

меркам.Где этого нет- может быть государственное управление. И простых

решений быть не может.

Белкин: Я, конечно, прослушал семинар. Принесу материалы в администрацию,

хотя меня за них, наверное, по головке не погладят.